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Démocratie descendante et démocratie ascendante

Par Georges Gontcharoff

L’idée générale, il me semble, c’est que nous vivons la lente agonie d’un système traditionnel de gouvernement local. Ce système traditionnel de politique locale que nous avons hérité de la révolution a fonctionné tout le XIXème siècle et le XXème siècle avec des hauts et des bas. Nous nous apercevons que ce système n’est pas adapté à l’évolution sociale ni au fonctionnement général de nos sociétés, aussi, dans une première partie, j’ essaierai très rapidement de caractériser cette crise du vieux système de représentation.

Dans la deuxième partie, je tâcherai de dire pourquoi ce fonctionnement est caduc en abordant un certain nombre de phénomènes qui expliquent l’inadéquation, l’obsolescence de ce système traditionnel. Et, enfin, dans la troisième partie j’essaierai de lire les prémices d’émergences d’un nouveau système de gouvernance : la démocratie participative.

Premier point : le vieux système.

On ne peut pas en dire que du mal. Il a été inventé au cours de la révolution française avec la déclaration des droits de l’homme et du citoyen. C’est l’instauration des valeurs républicaines, la première constitution que la France ait eu. C’est un système qui s’appuie sur la base des réflexions des philosophes des Lumières du 18ème siècle, c’est du solide, pas de la rigolade. La preuve c’est que ça a duré jusqu’à aujourd’hui et que la plupart des pays du monde à partir du moment où ils se libéraient, adoptaient des systèmes comparables au système institutionnel français. Je pense notamment à des pays d’Amérique Latine où je suis allé très souvent et où ils le considéraient comme le modèle des modèles de fonctionnement du monde et des sociétés.

Alors, sur quoi repose ce modèle ?

La représentation : le peuple déléguait ses pouvoirs à des représentants par un système d’élections, qui a été variable. D’abord, seuls les riches votaient, puis c’est devenu un suffrage universel masculin et enfin les femmes, très tardivement en France, y ont été associées. Ceci étant, quel que soit le système au cours des périodes, il s’agissait toujours de mettre en place des représentants devenus légitimes par le biais du suffrage. On dit même le sacre du suffrage universel’ en faisant allusion au sacre du roi qui recevait de Dieu par l’huile de la colombe à Reims le sacre lui déléguant le pouvoir. Mais là, au lieu de partir d’en haut, aujourd’hui, ça part du bas avec le peuple qui délègue son pouvoir et non plus le contraire. C’est une théorie politique, une philosophie politique, la légitimité part du suffrage universel. Et pendant très longtemps ce système a fonctionné.

Il se trouve qu’au fur et à mesure on a vu apparaître un certains nombres de dérives.

La première dérive, me semble-t-il c’est que les représentants rendent de moins en moins compte de ce qu’ils font dans l’intervalle de deux élections. Une fois qu’ils ont été élus, ils mettent les électeurs en congé de citoyenneté. En pensant « vous m’avez élu sur un programme, maintenant, j’ai le pouvoir, restez tranquilles et si vous n’êtes pas contents de moi dans six ans vous voterez contre moi et point final ». Autrement dit, c’est un système qui peu à peu a contribué à organiser la passivité du citoyen qui n’intervenait plus qu’au moment des élections. Voilà la première dérive.

La deuxième dérive est ce que les spécialistes appellent la dérive du notable avec le cumul des mandats, aussi bien dans le temps que dans l’espace. On pouvait avoir des élus qui cumulaient plusieurs mandats à responsabilités, le pire de tous a certainement été Jean Lecanué qui cumulait sept mandats dont ceux de ministre, chef de parti, etc. Ce cumul est une maladie française et c’est seulement très très tardivement, dans les lois de décentralisation, qu’on a commencé à réduire le cumul des mandats. Il n’a pas été réduit que dans l’espace mais aussi dans le temps, car on s’est rendu compte que des gens faisaient deux, trois, quatre mandats successifs. Quelques fois dans certaines régions, on trouve encore un système quasiment féodal avec des élus qui transmettent leur mandat à leurs descendants ou amis, qui se transmettent le poste de conseiller général comme on pouvait se transmettre le titre de comte ou le droit de primogéniture. Voilà quelques exemples de dérives du notable, il yen a beaucoup d’autres. Le notable est aussi, d’après Je droit, celui qui détient et conserve pour lui l’information, celui qui gouverne parce qu’il sait. D’où une autre dérive, celle que le notable ne diffuse pas ce qu’il sait pour être au coeur des réseaux de relations a fin de savoir à quelle porte il faut frapper, auprès de qui il faut faire un peu de forcing pour obtenir une subvention. Surtout ne pas diffuser la connaissance car la diffusion de l’information c’est la perte du pouvoir de celui qui la détient. En effet, si je mets toutes les informations couchées sur la table et que je soumets ces informations au débat public je perds une partie de mon pouvoir, c’est une figure bien connue.

La troisième dérive est la dérive du système assistanciel, bien connu depuis l’Antiquité, il y a même des textes de Cicéron là-dessus. Il consiste à distribuer les secours, les places, à multiplier le nombre des fonctionnaires pour pouvoir assurer des places aux "fils de", des copains et tout ceci pour qu’ils votent pour moi. A la limite, on distribue même de l’argent pour acheter les électeurs. Le système assistanciel est un système de mise en dépendance d’une partie des électeurs, je te donne quelque chose et en échange tu me donnes ton vote. Cela est une dérive à laquelle on a assisté partout.

La dernière dérive, que j’ aborderai est la plus récente. Elle n’est d’ailleurs pas propre à la France ou à notre vieux système politique c’est, ce que les spécialistes appellent ’la politique spectacle’. C’est-à-dire au lieu de mener les campagnes et les débats publics politiques on fait de la poudre aux yeux, de la politique de communication avec des agences spécialisées. Cela a engendré L’inflation formidable du coût des campagnes électorales, au point que le législateur a dû intervenir pour plafonner les frais des campagnes afin qu’elles soient plus équilibrées.

Le candidat qui pouvait se payer le plus de papiers, le plus de journaux, qui s’affichait avec les publicistes les plus compétents, qui bénéficiait de plus d’heures de passage à la radio ou à la télévision etc. était le gagnant. Pour éviter que la communication sur la forme l’emporte sur le débat de fond et que les électeurs se laissent avoir à ce genre de politique spectacle ou sur-communication, les campagnes électorales sont, aujourd’hui, réglementées.

Tout cela fait que les dérives du modèle républicain provoquent ce que j’ appellerai pour reprendre un terme que Chirac avait remit à la mode lors de sa propre campagne, une sorte de ’fracture démocratique’. Une fracture qui devient un fossé considérable, entre le représenté et le représentant, entre le citoyen et l’élu et ça c’est le premier symptôme de la rupture.

Deuxième point : La crise de la démocratie représentative.

Premier élément : Tout le monde d’un bout à l’autre de l’échiquier politique convient que ça va mal. La mesure la plus objective étant, bien sur, la montée de l’abstentionnisme, y compris pour les municipales et les présidentielles qui étaient jusqu’à présent préservées comptabilisant les plus faibles taux d’abstention. Or, on voit que pour les derniers scrutins le taux d’abstention aux municipales s’accroît dangereusement. Certains élus sont élus avec à peine un tiers de la population et quand on ajoute les blancs, les votes protestataires etc., l’élu est élu sur faible représention. Cependant, cela ne veut pas dire qu’il n’est pas légitime, il peut être légitime sans être forcement représentatif.

Ce phénomène n’est pas seulement de l’abstentionnisme électoral mais une réaction à tout ce qu’on entend sur la et les politiques, les hommes politiques, les affaires dans la presse, toutes les casseroles qu’un certain nombre d’hommes politiques traînent etc. L’image de l’élu qui normalement devrait être une image très positive, l’image de quelqu’un qui s’est mis au service d’une communauté avec un projet, l’image de l’élu est considérablement ternie d’autant que les partis politiques n’ont jamais eu beaucoup d’adhérents car ce n’est pas la masse qui adhère aux partis politiques cela reste quand même l’engagement d’une minorité comme pour les syndicats.

Cette crise de la démocratie représentative me semble être le premier élément de nature à proposer le constat l’agonie de l’ancien système.

Deuxième élément : La fin de l’Etat Providence. L’ancien système, comme je l’ai dit, repose beaucoup sur un système assistanciel comme au temps des 30 glorieuses quand il y avait beaucoup de croissance. En réponse à cette dérive, nous trouvons deux formes de démocratie participative que les spécialistes du développement local, appellent’ la forme descendante’ et ’la forme ascendante’. On peut reconnaître la forme descendante avec ce qui se passe dans un nombre croissant de municipalités surtout depuis les élections de 77 tout en observant une baisse de ce phénomène depuis deux élections municipales. On voit se développer dans les programmes municipaux, nationaux des partis et locaux des candidats le thème de la démocratie participative disant « si je suis élu, je mènerais dans ma commune, de la démocratie participative.

Je donnerai aux habitants des offres de participations, je créerai 32 conseils de quartiers, un conseil de jeunes, un conseil d’anciens et j’ invite mes concitoyens, les habitants de ma commune à rentrer dans ce système que je propose ». Ça, c’est une démocratie participative proposée par le pouvoir et auquel les citoyens répondent plus ou moins. Des quantités d’études analysent ce mouvement d’offres et de réponses à cette offre autour du ’marché local de la participation’. Il y a, en effet, une offre et une demande.

Et puis, et c’est peut être plus intéressant et plus en rapport avec le forum, il y a la conception ascendante de la participation. C’est-à-dire que les gens n’attendent pas que le pouvoir leur offre la participation comme un cadeau d’une extraordinaire générosité mais ils se prennent, eux-mêmes, en main, prenant des initiatives, créant des groupes, quelques fois des associations mais le plus souvent c’est sous forme de groupes informels autour d’un projet qu’ils se réunissent. Le problème c’est qu’il s’agit la plupart du temps, de groupes contre, comme on aurait dit au Moyen Age : de Jacqueries.

« On veut pas que la rue passe là » « on veut pas abîmer un espace naturel » « on veut pas de . » etc. Alors, on organise spontanément des tas d’associations, je rappelle que dans notre pays il se créée 44 000 nouvelles associations par an dont plus de la moitié sur des problèmes écologiques soit 22 000 pour protéger telle ou telle espèce en voie de disparition, pour protéger la biodiversité, l’eau potable, contre les pesticides, les OGM etc. C’est une effervescence associative spontanée, Il y a aussi des secteurs pour lesquels le mouvement associatif existe, et où les gens s’organisent sans attendre que les élus leur disent vous devez créer une association pour défendre la réouverture de la route du littoral par exemple.

Donc, cela est la démocratie ascendante qui naturellement à un moment ou a un autre rencontre le pouvoir. Et ce qui nous intéresse, nous chercheurs, c’est la manière dont se rencontrent le mouvement ascendant et le mouvement descendant. D’un coté des élus, tous bords politiques confondus, qui sont assez disposés à se remettre en cause et à adopter la démocratie participative, de l’autre coté il y a les initiatives de cette société civile agitée, bruyante, brouillonne, éphémère comme tous les mouvements qui ressemblent à la vie. Comment ça se rencontre ? Comment ça passe des compromis, des alliances ? C’est une première distinction qui me semble très importante : l’ascendant et le descendant.

Troisième élément :L’observation sur les échelles.

’L’échelle de la participation’, beaucoup de sociologues américains en particulier Nord Américains de l’école de Chicago, ont travaillé cette question. Sous le nom de participation on met des choses très différentes. Je simplifie les échelles mais en gros aujourd’hui, tous les chercheurs travaillent sur quatre échelles. La première échelle c’est la démocratisation de l’information. C’est-à-dire l’exigence du citoyen que le pouvoir mette toutes les informations sur la table et ce dans un langage accessible car, quelques fois, pour des dossiers techniques il faut traduire les termes spécifiques pour une bonne compréhension. Il convient de préférer une maquette plutôt qu’un plan plus difficile de lecture. Il faut mener une série d’opérations pédagogiques si l’on veut que le maximum de gens comprenne les enjeux. On pourrait longuement parler de l’utilisation d’une information démocratique comme une sorte de préalable à la participation et là c’est un combat formidable car l’ancien système était le système du bulletin municipal.

À ce sujet, j’avais, à un moment, une responsabilité pédagogique à l’Université de Jussieu où on recyclait des journalistes chômeurs pour reprendre en main les bulletins municipaux à la demande des municipalités qui créaient leur service de communication. En faisant l’analyse de 400 bulletins municipaux différents, on est arrivé à la conclusion que 90% ne sont pas des journaux d’informations pédagogiques, mais des journaux d’auto-justification, d’autosatisfaction avec la photo du maire à toutes les pages et la louange des élus, qui sont évidemment les meilleurs du monde. Allez voir les bulletins municipaux qui sont sur la toile, vous verrez que ce ne sont pas des instruments pédagogiques qui permettent aux citoyens de s’engager. Il y a un effort considérable à faire !

Le second échelon est ’la consultation’. Le pouvoir a décidé d’un projet, peu importe lequel, et quelques fois par obligation légale ou publique, quelques fois par politique volontairement démocratique, il consulte les citoyens, mais dans ce cas le pouvoir consulte sur un dossier déjà bouclé, pour un avis a posteriori. On tient compte ou pas de cet avis peu importe et la forme de consultation la plus employée est le référendum local. A Paris, par exemple, c’est déjà un cran de plus, la moitié des arrondissements ont décidé que toutes les délibérations du conseil municipal, tous les points inscrits à l’ordre du jour du conseil municipal seraient précédés par des réunions de conseils de quartiers ayant les mêmes ordres du jour sur lequel un avis serait donné et cet avis sera joint en tant que pièce dans le dossier au moment où les élus iront le voter. Voilà un mécanisme démocratique qui ne va pas plus loin que la concertation mais qui est largement utile Le Maire tient compte ou pas de l’avis, c’est lui qui décide en droit français mais, il a été éclairé.

S’il ne suit pas l’avis il faudra qu’il s’en explique, que pour telle et telle raison le citoyen ne voulait pas de ça mais il le fait quand même, cela reste difficile à défendre.

Le troisième échelon est le degré de la concertation c’est-à-dire la construction entre élus, techniciens municipaux et représentants de la population. On se concerte sur un dossier, dire je veux cette école maternelle, plutôt que celle là, on consulte les spécialistes. . . On réunit des groupes de travail, des groupes de réflexion avec les futurs usagers, les parents, les professionnels des écoles maternelles etc. pour concocter avec les futurs usagers une école maternelle sur mesure et pas l’école maternelle de confection que l’on faisait dans 99% des cas auparavant. On a des quantités d’expériences de municipalités qui font travailler les futurs usagers, cela s’appelle la ’programmation participative’. Il y a de grands spécialistes de cette programmation participative et même on a décelé un certain nombre de cabinets d’urbanistes et d’architectes qui acceptent de travailler comme ça avec les habitants, c’est-à-dire d’abandonner leur posture d’hommes de l’art qui savent tout et de dire que peut être les habitants ont des choses intelligentes à nous dire même à nous professionnels dont c’est le métier, nous super diplômés pouvons être surpris par l’intelligence citoyenne qui peut nous apprendre qu’un préau c’est pas forcement comme ça, qu’une classe doit avoir telle spécificité pour tel projet pédagogique... Il y des milliers d’exemples de recueils d’intelligence citoyenne qui permettent au pouvoir de mettre en oeuvre des marchés, des équipements, des services beaucoup mieux adaptés. Ceci, d’ailleurs, n’est même pas dela démocratie, c’est comme font certaines entreprises avec des études marketing, de produit, etc. des analyses pour mieux organiser Je service après vente.

Le service municipal pourrait agir comme ça, on pourrait aussi faire un espace des structures mais je passe très vite là-dessus. Donc, il y a les conseils de quartiers qui sont obligatoires dans les villes de plus de 80 000 habitants, mais il y a beaucoup d’autres villes de métropole de plus de 10000 habitants qui ont des conseils de quartiers bien que ce ne soit pas obligatoire mais c’est devenu courant. Aujourd’hui le maire qui ne met pas sur pied des conseils de quartiers est montré du doigt en métropole, en disant celui là est vraiment très ringard. Ça n’a plus rien de novateur de mettre sur pied des conseils de quartiers et toutes les autres structures que vous connaissez : conseils de jeunesse, conseils d’enfants, conseils d’anciens, commissions consultatives, commission des usagers du service public etc. qui, quand elles existent, sont très efficaces. Je pense notamment à toutes les batailles autour de l’eau, la concession de l’eau, le prix de l’eau. Il y a là tout un mouvement qui montre que les gens veulent comprendre. « Je paye mon mètre cube d’eau donc j’ai le droit de savoir comment ce prix se forme ? Est ce que la mairie a signé avec la Lyonnaise des Eaux, ou un autre ? Peut-être il y a eu des dessous de table... » ex : Carignon à Grenoble qui a chuté la dessus, l’eau lui assurait une ristourne sur sa fortune personnelle. . . Et la gauche aussi, j’ai l’air de ne taper qu’à droite mais Boucheron à Angoulême c’était pareil. La tentation de ce secret sur les marchés publics est tellement tentante qu’il a fallu réformer trois fois le code des marchés publics, le rendre pratiquement impraticable en multipliant les précautions, tellement on voyait ce genre de dérives et la multiplication des affaires. Je ne vais pas décrire toutes ces structures car elles sont un peu comme dans la réclame : elles ont la couleur de la démocratie participative, l’odeur de la démocratie participative mais elles n’en sont pas forcément.

Il faut aller voir chaque fois de près le décalage entre la réalité du discours du pouvoir et le fonctionnement de ces structures, c’est ça qu’il faut aller voir ! Qui les préside ? Qui en fixe l’ordre du jour ? Qui les précède ? Qui gère le secrétariat, les comptes rendus ? Que deviennent les informations ? Que deviennent les voeux, les travaux de ces structures ? Il faut à chaque fois aller voir de très très prés.

Quand je vais dans une ville j’y passe cinq, six jours, j’interroge dix, quinze personnes pour essayer de me faire une idée, je ne me contente pas de dire « donnez moi le règlement des conseils de quartiers » ça c’est le discours justificatif mais ce n’est pas la réalité du onctionnement de la structure. Il faut faire attention.

Le quatrième échelon est : ’la base sociale’. Qui participe ? Qui ne participe pas ? Et donc quelle est la formidable distorsion générationnelle et sociale entre les participants aux structures de participation et la population de la commune ? Et donc, quelles sont les couches sociales et les tranches d’âges qui sont surreprésentées et sous représentées dans les structures de la participation locale ? Faites cet exercice et vous vous rendrez compte que la démocratie participative est encore le privilège de quelques uns. Dans le 20ème arrondissement de Paris j’ avais des responsabilités de rapporteur de l’observatoire. Sur 200 000 habitants que compte cet arrondissement, 60% des participants étaient de niveau bac ou bac plus quelque chose et 62% d’entre eux avaient au moins l’âge de la retraite. Ce sont les jeunes retraités qui sont le plus présents dans la démocratie participative, du moins en métropole.

Cependant une autre interrogation majeure est posée actuellement entre démocratie participative directe et démocratie participative indirecte. C’est le problème de la vie associative. Est-ce que pour que les habitants s’expriment on doit passer par la forme vie associative loi 1901 ? Est-ce que c’est la bonne médiation entre le pouvoir et la population voire la médiation obligatoire ? Beaucoup d’élus disent « non, la vie associative est en crise, ce n’est que pour une partie de la population et de toutes façons les jeunes ne prennent pas la voie de la vie associative mais créent des comités éphémères, des coordinations, etc. donc il faudrait réfléchir à la démocratisation de la vie associative à son utilisation, voir si elle peut mieux toucher le citoyen de base, le citoyen epsilon.

Les nouvelles technologies de la communication permettent l’Internet du maire, le site du Maire, le téléphone direct du Maire avec les collaborateurs du Maire, tout ça permet de toucher le citoyen de base sans passer par la médiation de la vie associative. Ce sont là aussi des problèmes tout à fait gigantesques, il y a une sorte de rêve de certains élus, que j’ ai interrogé, de rêve de l’Agora grecque ou de Forum latin. Le général De Gaulle disait, en son temps, qu’à travers les étranges lucarnes de la télévision, il parlait à chaque français en le regardant dans les yeux. Cette espèce de court-circuit des ports intermédiaires est une autre tentation qui pourrait être dangereuse pour la démocratie participative.

Donc, je conclus avec une question que je pose fréquemment aux élus, aux maires, souvent en fin d’entretien, car ce sont eux qui mettent sur pied la démocratie participative, qui en tiennent compte, comme à Saint-Paul : pourquoi faites vous tout ça ? C’est tellement plus simple de gérer avec vos techniciens et si les gens ne sont pas contents ils ne voteront pas pour vous, alors que vous, dans l’intervalle, vous prenez le risque qu’il y ait quantité de gens qui revendiquent, qui vous renvoient dans la figure des problèmes, qui se retournent comme des boomerangs contre vous. Bref c’est une mine d’ennuis que de faire fonctionner la démocratie participative. C’est plus rapide et moins dangereux politiquement de rester dans l’ancien système, donc il doit bien y avoir des motivations. Alors, monsieur le Maire quelles sont vos motivations pour mettre en place des trucs pareils qui vous prennent beaucoup de temps, qui vous font soucis, qui mettent en branle des opposants.

Peut être se prépare actuellement dans les structures de la démocratie participative les gens qui n’ont qu’un seul rêve, à savoir celui de vous dégommer aux prochaines élections ? Ce sont de vraies questions. Alors, ils me répondent tous ces Maires, que c’est le seul moyen de réconcilier les citoyens avec la politique. C’est démontrer que nous pouvons faire de la politique autrement que cette politique décriée des politiciens de tous bords.

Je termine en disant que pour moi la meilleure définition de la démocratie participative c’est de dire que son but est de libérer la parole individuelle et collective du maximum de citoyens et d’intégrer cette parole au processus de décision. Donc recueillir la parole, dynamiser la société civile pour que la parole remonte, prenne forme, soit émise dans une forme constructive.

Il ne faut pas simplement dire « je suis contre » mais « voilà mon projet, voilà ce que je veux, voilà ce que je revendique ». Ainsi, on anime la prise de parole, on synthétise la prise de parole pour l’intégrer à la prise de décision. J’ai appris en venant à La Réunion, que chikungounya veut dire « homme courbé », alors cette démocratie participative au sens propre du terme permet au citoyen de ne plus être un citoyen courbé, mais d’être un citoyen debout. Donc la démocratie participative c’est le meilleur moyen de nous guérir du chikungounya politique.

Georges Gontcharoff est l’auteur de :
 Une nouvelle politique de la ville ? : Analyse critique de la loi sur la rénovation urbaine, dite loi Borloo.
 Connaissance des institutions publiques : Repères à l’usage des acteurs sociaux.
 Guide du partenariat des associations et des pouvoirs publics locaux.
 Le travail forcé comme remède à l’exclusion ? : Analyse critique de la loi RMI-RMA.

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